Новости » Политика 28 августа, 2018, 17:21
Даниэль Попеску: Украина получит механизм надзора за актами местного самоуправления

Руководитель департамента по вопросам демократического управления Генерального секретариата Совета Европы Даниэль Попеску убежден, что Украине нужен механизм государственного надзора за законностью решений органов местного самоуправления и вскоре она его будет иметь. По его словам, в Украине пытаются внедрить модель, которая существовала во Франции до 1982 года. По мнению многих экспертов, она – более совершенна, чем современная.

Об этом Даниэль Попеску рассказал в интервью правительственной инициативы «Децентрализация».
 

– На прошлой неделе эксперты представили законопроект относительно государственного надзора за решениями органов местного самоуправления. Как бы вы охарактеризовали его? Лучший ли он, чем предыдущий?

– Да, намного лучше. Это чрезвычайно важный законопроект для децентрализации, ведь он затрагивает чрезвычайно чувствительную и деликатную тему надзора за законностью актов местного самоуправления. Важно понять, что децентрализация ресурсов и полномочий должно происходить одновременно с децентрализацией ответственности. Нигде в Европе децентрализация власти не проходила без введения системы надзора за законностью решений местных органов власти. Нельзя проводить реформу, когда такой системы нет... Пожалуй, я не ошибусь, когда скажу, что законопроект, о котором вы спрашиваете, – самый сложный из всего пакета законопроектов, касающихся децентрализации. Ведь в нем надо найти баланс между интересами государства, жителей общин и органов местного самоуправления. Причем последних законопроект не должен ограничивать, оставив им пространство для принятия решений. Так, нынешний проект закона – лучше предыдущих, потому что готовили его совсем по-другому. С самого начала в рабочую группу входили все заинтересованные стороны. Первая встреча рабочей группы состоялась в Страсбурге, где удалось согласовать основные положения этого законопроекта. И теперь мы, собственно, решаем более простую проблему: как эти положения изложить на бумаге. Сейчас все стороны предоставляют свои предложения по улучшению финального текста, но я уверен, что компромисс мы найдем.

Вы выступили против того, чтобы орган, который должен надзирать за законностью актов местных властей, в чрезвычайных случаях мог бы выносить решения вместо сельских, поселковых и городских советов. Кто должен выносить такое решение в случае бездействия местной власти?

– Во всех европейских странах есть механизмы надзора за актами местного самоуправления. Все, что мы хотим сказать: такой механизм должен иметь и Украина. Для ответа на угрозы уровня, который вы описали, есть два пути: длинный и короткий. Длинный должен идти через суды. Но если дело – насущное, то определенный государственный орган власти должен иметь полномочия по отмене или приостановлению соответствующих решений местных советов. И тогда уже местный орган власти должен обращаться в суд, чтобы признать неправомерность такого решения. Законопроект, который мы рассмотрели, предусматривает, что за законностью актов местного самоуправления будет присматривать группа профессиональных юристов, лишенных права принимать любые другие решения. Они лишь определяют, соответствуют ли решения местной власти законодательству. Они не должны заменять местную власть. Скажу больше: если дать им возможность принимать решения вместо местных органов власти, мы откроем широкий путь для различных злоупотреблений.

Пожалуй, для мирной страны такой путь – правильный. Но в Украине идет война. В 2014 году Верховная рада Автономной республики Крым, а также Донецкий и Луганский областные советы приняли решения, которые привели к ужасным последствиям. Нам, пожалуй, стоит создать систему, которая позволяла бы быстрее реагировать на подобные решения и останавливать их?

– Я очень хорошо понимаю это. Нужно сделать так, чтобы государство вовремя могло объявить чрезвычайное положение в тех или иных областях, то есть вмешаться в работу местных советов, когда речь идет о целостности государства. Каким должен быть механизм такого вмешательства, должен определить совершенно другой законопроект, связанный с тем, что мы сейчас обсуждаем. Например, правительство может прибегать к кардинальным действиям после получения срочной резолюции органа, контролирующего законность решений местного самоуправления.

Вы хорошо знакомы с украинскими реалиями, следовательно знаете, что сложности с этим законопроектом возникают и из-за того, что главы общин, особенно больших городов, которые в результате реформы получили немалые средства и полномочия, совсем не заинтересованы в государственном надзоре. Как выйти из этого тупика?

– Знаете, я думаю, что мы уже вышли из тупика. Скажите, сейчас местное самоуправление совсем лишено государственного надзора? Нет. Ведь его контролируют немало тех или других специальных государственных структур, начиная от налоговой инспекции и заканчивая архивной службой. Причем много проверок дублируются, что отбирает у работников местных органов власти множество времени. Но заметьте, что обычно проверяются результаты работы, а не законность тех или иных решений. Если возникнет единый надзорный орган, который будет оценивать законность всех актов местного самоуправления, то это автоматически уменьшит количество проверок со стороны специализированных государственных органов. Поэтому я уверен, что городские председатели увидят, что гораздо лучше иметь одного партнера, который будет проверять законность их решений, чем большое количество контроллеров, которые имеют возможность серьезно препятствовать работе местных советов. Наше обсуждение показывает, что отношение к этому законопроекту со стороны его вчерашних противников меняется. Они, собственно, уже и не противники, только настаивают на улучшении тех или иных формулировок.

Насколько, по вашему мнению, искрення эта позиция?

– Я думаю, достаточно искрення. По крайней мере, у нас появилась отправная точка, которую все стороны называют «Страсбургским компромиссом». А он, собственно, сводится к созданию на областном уровне небольшой группы юристов, которые будут заниматься исключительно надзором за соблюдением местными органами власти законности. Очень важно, что при этом отменяется возможность контролировать законность любыми другими структурами. То есть если сравнивать ситуацию, которую мы имели весной, с той, что имеем сегодня, я могу отметить значительный прогресс.

Органы местного самоуправления все же беспокоятся из-за того, что центральная власть сможет давить на них через механизм надзора...

– Злоупотребления всегда возможны, даже если закон будет идеальный. И этому есть множество примеров. Но ограничить риск таких злоупотреблений можно и нужно. Как? Прежде всего, сделав так, чтобы надзорные органы были маленькими, состояли из профессиональных юристов и не имели иных полномочий, кроме, собственно, надзора за соблюдением законности. Они не должны влиять на жизнь общины и должны работать исключительно с документами. Когда представители таких органов сочтут, что какой-то из этих документов – не законный, они должны обращаться в суд. Вот и все. Конечно, наверное, и такие контролирующие органы смогут злоупотреблять своим служебным положением. Например, они по политическим причинам могут отправлять все без исключения решения местной власти к суду. Но система создана таким образом, что об этом сразу же узнают. Ведь все будет работать прозрачно.

При органе контроля авторы законопроекта предлагают создать консультативный совет. Зачем?

– Это, кстати, инновационный элемент. Прежде всего он нужен для обратной связи. Такой консультативный совет сможет задавать вопросы, давать рекомендации относительно определенных кадровых решений в надзорном органе, делать запросы в местные органы власти на ту или иную информацию. Консультативный совет в случае злоупотреблений со стороны юристов, проверяющих законность актов местного самоуправления, сможет проводить собственные расследования, задавать вопросы, собирать пресс-конференции и тому подобное. Совет также сможет обращаться к правительству с требованием принять незамедлительные меры. Это совещательный орган, но он повышает прозрачность работы целой системы.

Украина – единственная европейская страна, где нет такой системы. Интересно, что раньше она здесь существовала и была довольно жесткой. Я имею в виду времена, когда общий надзор за законностью решений местного самоуправления осуществляла прокуратура. Но в июне 2015 года эту систему отменили, рассчитывая на то, что вскоре ее заменят именно такой системой, которую мы сейчас обсуждаем. Но этого не произошло. И теперь есть только несколько выходов из этой ситуации. Первый: возвращаться в прокуратуру – наверное, это худший вариант, потому что прокуратура не может выступать в роли консультационного органа. И именно поэтому Европейская комиссия выразила поддержку Украине, когда та отменила систему общего надзора со стороны прокуратуры. Второй: за законностью решений местного самоуправления могут присматривать областные администрации. Но если главам администраций, которые и без того имеют немалую власть, дать такие полномочия, то это уже будет централизацией, а не наоборот. И это откроет широкое поле для злоупотреблений властью.

Как по мне, оптимальна та система, которую мы пытаемся сейчас построить. Она является профессиональной, простой и прозрачной. Надзорный орган от возможного политического давления будет защищать консультативный совет.

Нынешнее предложение решить «проблему надзора» уже третье. Или путь к внедрению подобных систем в Европе тоже был таким тернистым?

– Сначала надзор за законностью в европейских странах был очень жестким, но затем его начали смягчать. Сейчас в Европе есть только две страны, которые не имеют централизованной системы надзора, подобно той, которую мы сегодня обсуждали: Великобритания и Финляндия. Но их системы – намного более уязвимы для различных злоупотреблений. В Великобритании, например, в составе каждого местного органа власти работает минимум двое представителей центральной власти, следящих за законностью. Один из них следит за законностью всех решений органа местного самоуправления, другой – только тех, что касаются финансов. Эти работники не подчиняются председателю общины, следовательно могут очень серьезно вмешиваться в работу местного совета. Но в Великобритании каждая община имеет в среднем 140 тыс. населения. Следовательно, для Украины такая схема не подходит. Еще один момент: даже в странах, где есть системы надзора за законностью решений местного самоуправления, иногда возникают скандалы, связанные с нарушением законодательства.

Украинская модель создана по примеру какой-то европейской страны?

– Я не знаю ни одной страны, в которой системы надзора за соблюдением законности органами местного самоуправления были бы тождественными. Да, они могут быть построены на каком-то общем принципе, но детали всегда разные. Например, в Польше воеводы, которых назначает центральное правительство, имеют право отменять решения местных органов власти. Это – достаточно жесткая система, поскольку здесь вмешательство в работу местной власти достаточно большое. Во Франции префекты не могут отменять решений местной власти – они только подают в суд с требованием отменить то или иное решение. Это сравнительно мягкая система контроля. Но во Франции префекты имеют много других полномочий, которые делают их достаточно мощными фигурами.

В Украине мы пытаемся внедрить модель, существовавшую во Франции до 1982 года. По мнению многих экспертов, она – более совершенна, чем современная. Единственное новшество – это консультативный совет, который уменьшит возможности для злоупотреблений по политическим мотивам. Эта система будет намного лучше, чем в других странах.

Дмитрий Синяк,
правительственная инициатива «Децентрализация»

Редакция не всегда разделяет позицию авторов публикаций.

* Если Вы заметили ошибку в тексте новости, выделите ее и нажмите Ctrl + Enter.
реклама
больше новостей
Top
2019-04-18 16:04 :11