Перспективи “нормандського формату”: Наміри та інтереси сторін напередодні саміту в Парижі

Фонд
Фонд "Українська політика"

Незалежна громадська організація, що об'єднала фахівців з різних сфер навколо ідеї вивчення політичних процесів в Україні

ТСН.ua

Дев’ятого грудня в Парижі відбудеться саміт по врегулюванню конфлікту в нормандському форматі. Уряди Франції та Німеччини переслідують свої власні інтереси. При цьому гарантувати Україні мирне врегулювання вони також не можуть, оскільки це може зробити тільки Росія.

Про це пише Фонд "Українська політика".

Переговори про врегулювання конфлікту на Донбасі ведуться в тристоронній контактній групі в Мінську (Україна, Росія, ОБСЄ), а також у нормандському форматі – за участі представників України, Франції, Німеччини і РФ. Глави держав нормандського формату останній раз зустрічалися 19 жовтня 2016 року в Берліні.

У середині листопада пресслужба президента України повідомила, що саміт по врегулюванню конфлікту в нормандському форматі пройде 9 грудня в Парижі. 1 листопада 2019 року завершилось відведення військ від лінії розмежування в Золотому Луганської області, 11 листопада розведення військ завершилося в Петровському Донецької області. Президент, 19 листопада, заявив, що має намір обговорити на саміті терміни обміну "всіх на всіх" і точні терміни деокупації Донбасу. Він вважає, що питання припинення війни на Донбасі треба вирішувати дипломатичним шляхом.

Спікер парламенту Дмитро Разумков заявив, що зустріч в нормандському форматі може "розморозити" переговори по Донбасу, і що можна очікувати змін від зустрічі в нормандському форматі з врегулювання ситуації.

Як відзначають політологи, головна проблема полягає в тому — як сформувати пакет для обговорення на саміт четвірки. У Києві, звичайно, не налаштовані йти на занадто великі поступки. І так, насилу усунули протести проти "капітуляції". Також, відзначають експерти, у Путіна дуже комфортні партнери по нормандскому формату. Макрон, насамперед через особисте честолюбство, спробує стати новим лідером європейської політики і "головним другом Путіна" на Заході. Меркель йде, їй вже не до Росії, і не до України. Трамп, і без того не особливо бажав усвідомлювати причини українського конфлікту, тепер отримав ще більшу алергію на конфлікт, з огляду на скандал з метою дискредитувати Джо Байдена. Первісна ідея команди Зеленського додати до нормандського формату США — за Трампа не має шансів на реалізацію.

При цьому, переговори президента України Володимира Зеленського і президента Росії Володимира Путіна для вирішення конфлікту на Донбасі підтримують більшість українців. Про це свідчать результати опитування Фонду "Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва та Київського міжнародного інституту соціології, опубліковані 25 листопада.

Своє бачення перспектив саміту в "нормандському форматі" 9 грудня, цілі та інтереси сторін напередодні саміту, що відбувається напередодні високою зустрічі, які попередні умови продовжують висуватися сторонами Фонду "Українська політика" представив директор незалежної експертно-аналітичної організації Інститут політичного аналізу і міжнародних досліджень Сергій Толстов.

З відкритих джерел

Дата проведення саміту (Париж, 9 грудня) була узгоджена і підтверджена всіма учасниками. Саміт готується в кулуарах. Офіційний порядок денний саміту не озвучується. Кожна із сторін має власне уявлення про бажані результати. Передбачається, що основний зміст зустрічі буде визначатися спробою знайти рішення кризи на основі Мінських угод.

Передбачуваний перелік питань, які будуть обговорюватися на саміті:

- стан конфлікту, шляхи його припинення та врегулювання;

- обмін полоненими "всіх на всіх";

- розведення сил уздовж всієї лінії зіткнення;

- утримання та забезпечення дії закону "Про особливий порядок місцевого самоврядування з ОРДЛО"

- визначення термінів проведення місцевих виборів в ОРДЛО;

- можливості, умови та форми прямих контактів української влади з діючими адміністраціями Донецька і Луганська;

- підтвердження (або погодження) загального документа саміту з зазначенням пунктів, з якими згідні всі учасники.

Крім цього, як можна припустити за заявами української влади, Київ буде ставити питання про послідовність подальших дій (якщо за попередніми пунктами буде досягнутий консенсус).

Риторика і позиція української влади

Останні заяви і коментарі В. Зеленського дозволяють скласти наступну сумарну картину, що відображає його наміри на майбутніх переговорах.

На зустрічі в "нормандському форматі" В. Зеленський має намір обговорити конкретні терміни повернення Донбасу під контроль Києва. Іншими словами, В. Зеленський має на увазі повернення до ідеї "дорожньої карти" щодо виконання умов "Мінська-2", яка повинна забезпечити "повернення і деокупацію" регіону "з якимись більш або менш чіткими термінами" для кожного етапу. Заяви В. Зеленського з цього питання були зроблені в ході спільної пресконференції з прем'єр-міністром Чехії Андреєм Бабішем (19.11) і робочої поїздки до Станиці Луганської (20.11).

Звільнення і повернення Росією українських заручників і політв'язнів (з РФ і ОРДЛО) у формі обміну "всіх на всіх". "Я дуже хотів би мати повне розуміння всього списку наших людей зі строками їх повернення".

Важливо досягти домовленостей щодо конкретних термінів звільнення всіх незаконно утримуваних українських громадян. "Це утримувані, підтверджені тією стороною. І обов'язково, щоб ми знайшли можливості повернути тих людей, які не підтверджені тією стороною, але підтверджені нашими списками".

Вирішення ситуації у сфері безпеки

Питання подальшого розведення сил і засобів вздовж всієї лінії зіткнення на Донбасі не буде обговорюватися до зустрічі в нормандському форматі. ("Там є ділянки, які більш складні для обговорення розведення").

Важливо обговорити зобов'язання сторін щодо припинення вогню. Важливим питанням є серйозне, а не удаване перемир'я і припинення вогню теж із зрозумілими термінами. "Не фейковое припинення вогню, не фейкове "хлібне" перемир'я – коли два-три дні було перемир'я, а потім почали стріляти, і ми втрачали людей. Серйозне перемир'я – це коли немає ніяких пострілів, із зрозумілими термінами і обов'язками. Досі в Мінську на багатьох зустрічах ніхто не говорив, що буде, якщо ми домовимося про припинення вогню, а вогонь знову почався. Що буде, якщо ми домовилися про припинення вогню, а вогонь знову почався – я б про це теж хотів говорити і мати результат".

Під час саміту "нормандської четвірки" має обговорюватися питання передачі Україні контролю над державним кордоном з Росією. Обговорення гуманітарних та соціальних питань.

Узгодження питання про проведення місцевих виборів

Вибори на Донбасі будуть однією з найскладніших тем "нормандської зустрічі".

"Ми повинні говорити про можливість проведення місцевих виборів після того, коли там не буде якихось незаконних військових формувань. Початок цієї розмови ми повинні зробити". Найголовніше питання – це "можливість проведення місцевих виборів вже на території України, а не на тимчасово окупованій території України".

У цьому контексті Зеленський виділяє чотири пріоритети:

- Узгодження конкретного списку всіх українських полонених з термінами їх повернення.

- Припинення вогню з зрозумілими термінами і обов'язками.

- Повернення Україні контролю над українсько-російським кордоном на Донбасі.

- Можливість проведення місцевих виборів під контролем відповідних українських органів.

Заяви В. Зеленського свідчать про те, що він готовий до активних переговорів і має намір домовлятися про припинення війни на Донбасі.

Про окремі деталі української позиції можна міркувати з висловлювань міністра закордонних справ В. Пристайко та спікера парламенту Д. Разумкова, проте вони, ймовірно, мають другорядне значення, оскільки основні рішення приймаються офісом президента.

Особливості позиції В. Пристайко

Радіо Свобода

Висловлюється сподівання, що на "нормандській зустрічі" вдасться досягти "реального прогресу, якого ми очікували, як мінімум, з 2016 року" (19.11).

В Мінських угодах є речі, які треба адаптувати хоча б тому, що всі хронологічні терміни вже пропущені. "І лідери повинні сказати: давайте спокійно, без істерики подивимося, ніхто нічого не змінює, ні від чого не відмовляється, але ці пункти мають бути змінені, адаптовані до реальності".

— Якщо в ході зустрічі успішні рішення прийняті не будуть – сторони обмежаться коротким погодженим комюніке. "Ми цей документ виписали, всі чотири сторони на нього погодилися, це робочий документ, який зовнішньополітичні радники голів держав пропонують своїм лідерам".

"Якщо в ході розмови лідерів буде досягнутий якийсь прорив, а ми хотіли б на це сподіватися, то оперативно буде підготовлений новий документ. Наприклад, всі чотири лідери прийдуть до того, що треба закінчувати з війною і є три-чотири кроки, які треба зробити. Це ідеальний сценарій, але зараз наші очікування засновані на мінімально можливому варіанті".

МЗС України не заперечує Мінські угоди. Як професійна дипломатична команда, яка забезпечує президенту можливість ведення переговорів, МЗС України зобов'язана "надати варіант номер один вирішення проблеми". Але є також "папка з варіантом номер два, на випадок якщо варіант номер один не запрацює. У ній написано, що якщо мінський процес не реалізується, треба мати інший напрям дій. Це може бути операція з підтримання миру. Мінським процесом вона взагалі не передбачена. І навіть коли її лідери обговорюють, виникає справедливе питання: так ми виходимо з мінських угод? Тобто я не сказав нічого "антимінського", навпаки, лідери давно вже обговорюють можливість змін, які передбачають можливість місії з підтримання миру".

"Якщо цей варіант не спрацьовує, наприклад, Росія блокує рішення Радбезу ООН і місія не з'являється, тоді, очевидно, дипломатична система дістає третій варіант. І у нас в запасі є ще кілька варіантів, які змальовувалися вже президенту в загальних рисах".

Коментарі Д. Разумкова

Спікер ВР Дмитро Разумков

Фото: Андрій Гудзенко/LIGA.net

Разумков акцентує увагу на тому, що від саміту "нормандської четвірки" багато очікують змін, які дозволять вийти з тієї "замороженої ситуації", яка склалася в переговорах щодо війни на Донбасі. Стосовно ситуації з підготовкою проєкту закону "Про особливий порядок місцевого самоврядування з ОРДЛО", спікер визнав (21.11), що часу на його розробку небагато, але "Верховна Рада докладе максимум зусиль для того, щоб цей процес запустити". За підсумками зустрічі в Парижі Д. Разумков готовий запустити підготовку законопроєкту у "турборежимі". Адже після саміту у парламенту залишиться лише 11 днів для розробки законопроєкту, чотири з яких передбачають режим пленарних засідань, коли його можна буде прийняти (18.11). При цьому, на його думку, "червоні лінії" в законопроєкті залишаться в пріоритеті.

Наміри та інтереси сторін напередодні саміту в Парижі

Головною метою офіційного Києва є пошук шляхів припинення військової фази конфлікту на Донбасі. За інсайдерською інформацією, офіс президента все ж підготував до саміту в Парижі свій план, заснований на вищевикладених аргументах В. Зеленського.

Заяви міністра закордонних справ В. Пристайко про те, що якщо прогресу на переговорах нормандської четвірки не буде, Україна може вийти з Мінських угод, поки що є не більш, ніж спробою посилити переговорну позицію української сторони. У разі офіційного звернення в ООН із запитом про розміщення миротворчої місії уздовж лінії зіткнення на Донбасі Київ однозначно не отримає достатньої підтримки навіть з боку країн НАТО і ЄС. Але навіть якщо переговори в Парижі не принесуть суттєвого результату в плані очікувань української сторони, вони можуть сприяти деякому ситуативному ослабленню напруженості на Донбасі і продовженню "мінського процесу".

МЗС Франції і ФРН не артикулюють свої конкретні підходи по різних нюансах врегулювання. Офіційна позиція полягає в необхідності сприяти переговорам і забезпечити їх відновлення.

МЗС Франції і ФРН можуть:

- або переконати Київ у тому, що не слід ставити ультиматуми, але потрібно прийняти лише часткове оздоровлення ситуації і продовжувати переговори (м'яка позиція),

- або будуть наполягати на тому, щоб Київ пішов на поступки вимогам РФ по повному і беззастережному виконанню Мінських угод (жорстка позиція).

Як поведе себе Київ, поки не зрозуміло. Якщо В. Зеленський вважатиме достатнім суто іміджевий ефект, що відображає часткове поліпшення ситуації – зустріч може бути представлена як проміжний крок до прогресу в мирному процесі. У такому разі офіс президента буде говорити про можливості подальшого прогресу в рамках мирної дипломатії і спроб мирного врегулювання замість ставки на продовження військової фази конфлікту.

Уряди Франції та ФРН переслідують свої власні інтереси і явно не мають наміру підігравати вимогам Києва. Франція і ФРН зацікавлені в припинення військової фази конфлікту. При цьому гарантувати Україні мирне врегулювання вони також не можуть, оскільки це може зробити тільки РФ.

У підходах Франції та ФРН є певні відмінності:

Мета президента Франції Е. Макрона – зміцнитися в ролі європейського лідера, ініціатора відновлення європейського проєкту і відновити ефективні відносини між ЄС і Росією.

Мета канцлера ФРН А. Меркель – продемонструвати ефективність "нормандського формату", у створенні якого вона грала головну роль, і який повинен був забезпечити завершення війни на сході України.

Наміри РФ включають:

- перетворення Москви з учасника конфлікту на повноцінного посередника;

- максимальну легітимізацію нинішніх адміністрацій ДНР і ЛНР та забезпечення їх участі у мирному врегулюванні;

- зміцнення уявлення про те, що відновлення територіальної цілісності України вже неможливо, і що Києву і Європі потрібно змиритися з новою реальністю;

- примус Києва до відмови від спроб відновлення реального контролю над ОРДЛО і згоди з російськими умовами врегулювання конфлікту на Донбасі.

Ймовірні перспективи саміту в Парижі

прес-служба президента РФ

Підсумки саміту залежать від розстановки сил. В. Пристайко вже визнав, що Київ не може забезпечити єдину позицію України, Франції та ФРН проти РФ. У той же час, Москва також навряд чи зможе створити коаліцію РФ, Франції та ФРН проти України. На саміті може скластися приблизно рівна розстановка сил у формі двох пар (Україна + ФРН і Франція + РФ).

Серед українських експертів поширені думки, що саміт нормандської четвірки в Парижі буде або безрезультатним (оскільки не принесе бажаного результату), або може призвести до односторонніх поступок зі сторони В. Зеленського. В рамках дискусії домінує думка, що "нормандський формат" в цілому є неефективним. Висловлюються припущення, що якщо Київ хоче вирішити проблему Донбасу, то від непрацюючих форматів типу нормандського потрібно позбавлятися. Але як це допоможе вирішити проблему Донбасу залишається не ясним. Крім ідеї підключити США до переговорів якісь змістовні пропозиції відсутні.

Розглянемо варіант, при якому на саміті в Парижі українська сторона не зможе домогтися бажаного результату – визнання готовності всіх сторін підтримати українську версію врегулювання (вона відома в загальних рисах і без особливої деталізації). Це цілком можливо, якщо Росія, Франція, Німеччина займуть загальну позицію і спробує чинити тиск на Київ з метою домогтися її згоди на російські умови виконання Мінських угод. В такому разі, Київ може прийняти рішення про продовження формального діалогу – але без надії на досягнення успіху, або може прямо заявити, що потрібного результату досягти не вдалося. В такому разі, виходить, що "нормандський формат" визнається непрацездатним.

Останнім козирем Києва є непролонгований закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування з ОРДЛО", який буде використаний як важіль тиску на представників Франції та ФРН у формі загрози виходу з Мінських угод.

На даному етапі Франція і Німеччина зацікавлені в максимально швидкому припиненні військової фази конфлікту, без урахування різних деталей і нюансів. Їх вже мало цікавить, яким чином це може бути досягнуто. Головне – досягнення бажаного результату. У Франції і Німеччині є свої інтереси, які співпадають з Росією набагато більше, ніж грають проти неї.

Якщо Київ заявить, що "нормандський формат" не виконав своїх завдань, це буде означати, що він більше не придатний як механізм вирішення проблеми. Тоді роль Франції і ФРН буде поставлена під сумнів і доведеться шукати інші способи, які зможуть забезпечити мирне врегулювання. В політичних колах у Києві багато заявляють, що для цього потрібно залучати США. А для того, щоб шукати інші формати переговорів, потрібно поставити крапку в "нормандському форматі". Прихильники опори на США вважають, що якщо Київ не отримає підтримки з боку Франції та ФРН на паризькій зустрічі, Київ повинен демонстративно заявити про припинення переговорів у "нормандському форматі". Тобто, поставити крапку і звернутися до США та ЄС з пропозицією шукати новий формат і нові підходи до вирішення проблеми.

Як альтернативний варіант (у разі невдалого для В. Зеленського результату переговорів) – Київ може заявити, що невдача переговорів у Парижі носить тимчасовий характер і необхідно продовжувати пошуки рішення, щоб забезпечити мирне врегулювання.

Таким чином, виходить, що чи не єдиним фактором тиску з боку Києва є відстрочка з пролонгацією закону "Про особливий порядок органів місцевого самоврядування з ОРДЛО". Якщо в Парижі буде прийнято рішення, яке зможе розглядатися як успіх у мирному процесі – Верховна Рада ухвалить нову версію закону з включенням формули Штайнмаєра до Нового року. В крайньому випадку – продовжить закон в нинішньому вигляді або проведе позачергове засідання. Погоджувати текст цього закону з ДНР/ЛНР Київ, схоже, не має наміру. (Лідер ДНР Д. Пушилин вже зробив заяву, що буде наполягати на підтвердження статусу російської мови, вільного співробітництва з Росією і права автономних органів влади формувати свої силові структури. Зв'язки з Києвом він бачить лише на "договірних" підставах, тобто без відновлення української влади.) Проблема полягає в тому, що Москва може не прийняти таку пролонгацію закону про порядок місцевого самоврядування в ОРДЛО, що створить кризу в переговорному процесі і поверне "нормандський формат" в глухий кут.

Якщо нові домовленості досягнуто не буде, а Київ не продовжить дію зазначеного закону – виникне кризова ситуація, прогнозувати яку поки вкрай складно. У такому разі Мінські угоди опиняться в підвішеному стані і формально перестануть діяти (оскільки закон "про особливий статус" не продовжується на наступний рік).

Питання про підключення до діалогу США виглядає як нереалістичне. Без рішення Трампа участь США є неможливою, а Трамп зайнятий внутрішніми проблемами і не виявляє до цього жодного інтересу. Можна припустити, що Київ буде ініціювати скликання термінового засідання РБ ООН, але ніякого позитивного результату від цього не отримає. У цьому випадку будуть потрібні серйозні консультації в Нью-Йорку і узгодження позицій України з членами РБ ООН, включаючи США, що виглядає вкрай проблематичним.

В нинішньому вигляді ситуація на Донбасі виглядає скоріше як безнадійна, а в разі розблокування процесу врегулювання на основі Мінських угод – як непрогнозована. Можна припустити і можливість паліативного рішення: на саміті в Парижі українська сторона в особі В. Зеленського дасть роз'яснення, що в нинішній ситуації Київ не готовий підтримати "особливий статус" для ОРДЛО та амністію, але має намір рухатися в цьому напрямку, готувати парламент і громадську думку. Але, при цьому, Київ виявить готовність домовлятися про розведення військ уздовж всієї лінії зіткнення і забезпечувати деэскалацию, що відповідає останній пропозиції В. Путіна.

Враховуючи, що Росія повністю контролює ситуацію в зоні конфлікту, підсумок зустрічі в Парижі буде визначатися позицією Москви. Багато залежить від того, чи прийме російське керівництво паліативні пропозиції Києва, і чи буде це супроводжуватися згодою на стійке припинення вогню і повний обмін утримуваних осіб.

Зацікавленість РФ у забезпеченні врегулювання конфлікту на Донбасі поки артикульована вкрай слабо. Яке рішення по Донбасу прийнято в Москві, і чи прийняте по Донбасу якесь остаточне рішення – поки також не ясно. Йти на істотні поступки Києву Москва не має наміру. Територіальні конфлікти можуть тривати дуже довго, або нескінченно, як на Кіпрі, або як в Ізраїлі (палестинська автономія). Російська влада декларує намір прискорити видачу російських паспортів жителям ДНР/ЛНР. Що це означає на практиці – буде залежати від форми і способів політичного застосування цього фактора. Ясно лише те, що паспортизація в ОРДЛО посилює лояльність місцевого населення щодо Москви і потенційно може бути використана як фактор визнання незалежності ДНР і ЛНР, або як привід до анексії і/або військового втручання.

Як поведе себе Путін на зустрічі в нормандському форматі в Парижі – також поки не ясно. Очевидно, багато буде залежати від того, чи піде на поступки В. Зеленський. Але передавати Україні контроль над кордоном керівництво РФ однозначно не має наміру. Москва в цілому зацікавлена провести вибори в ОРДЛО і готова максимально сприяти цьому процесу. Тим більше, що забезпечити участь у виборах вимушених переселенців, які перебувають в Україні, буде неможливо. Зацікавленість Москви у проведенні виборів в ОРДЛО в принципі логічна, оскільки вибори без контролю з боку українських силових відомств мають забезпечити політичну легітимізацію верхівки сепаратистів. Що Москва зробить після цього (якщо вибори будуть проведені) – залежить від того, яке тактичне рішення буде прийнято в оточенні В. Путіна після проведення цих виборів і за їх результатами. Варіанти і перспективи можна обговорювати, але прямої відповіді на це питання поки, зрозуміло, немає.

Редакція не несе відповідальності за думку, яку автори висловлюють у блогах на сторінках ZIK.UA

*Якщо Ви знайшли помилку в тексті новини, виділіть її та натисніть Ctrl+Enter.

Loading...