Новини » Львів 3 червня, 2011, 11:00
Документ, який приховали від львів’ян

Ще 30 листопада 2009 року інформаційним простором прокотилася новина – «Французький експерт допоможе Львову модернізувати структуру міської ради». Опісля про це – ні слухом, ні духом: так ніби й не було ніякого експерта, і його висновків, і грошей, потрачених на дослідження – усе кануло в Лету. Однак до рук ЗІКу, після двох років життя, потрапив цей звіт французького експерта Алена Гуйо. Й одразу стало зрозуміло, чому цей документ намагалися сховати під сукно.

Передмова

Це виглядає як блюзнірство, адже півроку ми чуємо про те, що незабаром мають представити нову структуру Львівської міської ради, яка мала хоча б частково подолати бюрократичний механізм, який існує в ЛМР. Мер Андрій Садовий заявив, що над цією структурою працює ціла робоча група. Тим часом, мабуть, у Львівській міській раді під столами лежить вже не один такий документ, розроблений фахівцями. І не потрібно клонувати нові робочі групи, вигадувати новий велосипед, коли в гаражі стоїть такий самісінький.

Однак існує доволі банальна причина, чому ці документи так ніколи й не запустять в роботу. Адже незалежні експерти дають такі ж незалежні висновки, які подобаються далеко не всім. Справжній фахівець одразу вичислює, що причина безладу у місті – це корупція. А ЛМР вдало користується спадщиною радянської епохи і ніхто не хоче поступатися своїм нагрітим місцем. «У Львові «гіперцентралізована» система прийняття рішень, а чиновники не несуть жодної відповідальності», – саме це й кинулося в очі французькому експерту Алену Гуйо, про що він виклав у своєму звіті, після численних інтерв’ю з першими особами міста та дрібними чиновниками. «Містом керує централізована влада радянського зразка», – робить висновки француз.

Як все починалося

30 листопада 2009 року ЗІК написав: «Для Львівської міськради розробляють нову адміністративну структуру». У новині йшлося про те, що з 30 листопада до 12 грудня комунальна установа Інститут міста у Львові співпрацюватиме з французьким експертом Аленом Гуйо над створенням нової адміністративної структури Львівської міської ради. Про це під час прес-конференції розповів керівник програм аналізу та досліджень Інституту міста Юрій Мелько. За його словами, робоча група також визначить функціональні обов’язки кожного працівника Львівської міськради, працюватиме над планом професійного навчання службовців, над визначенням адміністративних процедур, шаблонів документів.

Ален Гуйо є спеціалістом з модернізації адміністративних структур мерії, має досвід роботи щодо модернізації структур управління на регіональному рівні.

По завершенні своєї роботи у Львові Ален Гуйо підготував звіт, який назвав «Проект для міста, проект для життя». Цей документ і потрапив в розпорядження ЗІКу.

Що це за проект

Як зазначено в преамбулі до документу, суть проекту полягала в тому, щоб провести перевірку діяльності адміністративної структури міста, оцінити актуальні проблеми міста, міського устрою та системи управління та запропонувати шляхи успішного втілення проекту реорганізації департаментів та служб в межах стратегічного плану розвитку міста.

У цьому документі висловлені також особисті враження та погляди експерта, подано перелік пріоритетних напрямків діяльності для реорганізації міста. Ален Гуйо висловив думку, що зміна системи управління містом та реорганізація міських служб можливі лише при бажанні та за згодою мера з однієї сторони, а також при залученні усіх кадрових працівників під керівництвом Інституту міста.

На початку свого дослідження Ален Гуйо наводить цитату: «Я переконався, що не проведено жодної перевірки, немає жодного звіту, який можна було б переглянути перед початком цієї місії…Також жодна співбесіда не була підготована, хоча в останньому листі був поданий список людей, з якими будуть проходити ці зустрічі. Мене не ознайомили із організацією та функціонуванням адміністративної структури міста, не надали мені жодного документа про організацію, повноваження та функціонування адміністративно-територіальних одиниць в Україні».

Він також говорить: «Схема організаційної структури міста, на мій погляд, приголомшлива: депутати керують службами, а мер, здається, втручається усюди. Заступники мера, фактично, не є депутатами міської ради, а назначаються мером для здійснення управління містом».

За словами Алена Гуйо, який під час першої зустрічі знайомився з керівником Інституту міста, тоді ще Вірою Нанівською, ця зустріч довела, що команда Інституту працює, опираючись на теорію і не знає практичних аспектів міського управління. «Це важливе відкриття, яке не стане останнім. Невже Інститут не усвідомлює реального стану речей, безтурботно існуючи при адміністрації мера? Тут немає справжнього менеджера проектів, який керував би групою. Це щось на зразок структури міста. Яке саме завдання поставлене перед Інститутом на цьому етапі? – Розробка стратегічного плану, організація управління? – тоді мені дивує, що немає результатів перевірки існуючої системи управління», – наголосив Гуйо.

Він ще раз підтвердив, що у Львові під мера Андрія Садового, створили нову структуру за бюджетні кошти, назвавши її Інститутом міста, не розібравшись, чим має займатися ця організація, які у неї важелі впливу, для чого вона взагалі потрібна.

Враження першого дня

Ален Гуйо у своєму звіті наводить такі цікаві і щирі враження, які ми просто не можемо оминути. До прикладу, він розповів, що першого дня обідав у ресторані, який знаходиться недалеко від міської ради, у самому центрі міста. «Приємна обслуга, меню українською мовою, сам ресторан не дуже презентабельний, кухня посередня, немає фірмового блюда ресторану. Я підкреслюю це для того, щоб продемонструвати, що стратегія розвитку, пріоритетним вектором якої є туризм, повинна застосовуватися до конкретних показників: зацікавлення, маркетинг, зв’язки з громадськістю, вдосконалення таких показників як: прийом гостей, кухня, презентабельність… фірмові страви ресторанів, яких на сьогодні немає. Чи може місто мобілізувати засоби для вирішення цих проблем?», – пише Гуйо.

Адже справді, беручи за основну стратегію розвитку туризм, Львів мав би подбати хоча б про елементарне, що кидається в очі не лише туристам, а й його мешканцям.

Гуйо також зауважив, що освітлення в центрі міста не приваблює, а щодо телефонних тарифів, то вони просто неприпустимі. «Дороги, а особливо тротуари – в жахливому стані. І потрібно докласти чималих зусиль, щоб центральна частина міста відповідала рівню західного туризму. Це стосується і лавочок, освітлення та зелених насаджень, над якими потрібно попрацювати, щоб приймати туристів», – каже експерт.

Менталітет людей не дуже змінився з радянських часів

За словами Гуйо, у міській раді Львова працює близько 800 штатних працівників, а загалом 1200 службовців у місті із 800 000 жителів. У цій статистиці не вказана кількість працівників, найманих містом. Згодом він додасть, що навіть керівники міста точно не знають цієї цифри.

«На питання – скільки кадрових працівників працюють за рахунок бюджету міста, перший заступник міського голови Львова Олег Синютка, трохи завагавшись, відповідає: 20 000», – наводить цитату з розмови з Синюткою французький експерт, – Висновок: ніхто не знає точної кількості працівників, найманих за кошт міста».

«Керівники є всюди, у всіх структурах, але вони не несуть жодної відповідальності, немає надійної системи управління. Міський голова разом із трьома його заступниками приймають усі рішення, причому заступники не є народним обранцями. Мене це дуже дивує, уявляю собі місто Шартр із 40 000 мешканців, яким керує мер та три його заступники, яких він назначає на свій розсуд!», – пише Гуйо.

Найбільший безлад, він зазначає, панує при виконанні наказів, що, ясна річ, не контролюється. Канали передачі інформації та рішень надто довгі, тому інформація частково втрачається і спотворюється, залежно від волі керівництва служби. Оскільки, кожен прагне показати зразкові результати, які зовсім не відповідають дійсності, статистичні показники завжди прекрасні (спадщина радянської епохи). Існує також плутанина у постановці завдань. Не існує системи прийняття рішень шляхом голосування у міській раді, жоден правовий акт (колегіальне рішення) не затверджує рішення міського голови, навпаки, багато наказів мера виконуються без погодження із радою міста.

Гуйо наголошує, що вражений цією «гіперцентралізованою» системою прийняття рішень до виконання та тим фактом, що чиновники не несуть жодної відповідальності. Система передачі рішень між керівництвом та службами зовсім не відповідає плану «підвищення конкурентоспроможності» міста. «Мене знову ж таки здивувала така велика кількість процедур прийняття рішень», – пише Гуйо.

Сесія ЛМР – це шум і гам

Ален Гуйо описав не лише свої враження від роботи виконавчих органів Львівської міської ради, а й від сесії. «Пленарне засідання сесії проходить під керівництвом міського голови. Шумно, лунають дзвінки мобільних телефонів. Складається враження, що це відкриті збори, а не законодавче засідання. У коридорі ведуться численні дискусії. Менталітет людей не дуже змінився з радянських часів», – пише він.

Під час своєї роботи у місті, Ален Гуйо зустрічався, практично, з усіма заступниками міського голови, з ним особисто, з керівниками департаментів та управлінь.

Ось що він пише про департамент економічної політики ЛМР. «Цей відділ – це ще одне підтвердження безладу, який панує у розподілі службових обов’язків, та безсистемного розвитку міських служб. У майбутній структурі частину цього департаменту потрібно приєднати до управління зовнішньоекономічної діяльності, створеного три роки тому під керівництвом Сергія Кіраля. Зрештою, жодні зміни не впроваджуватимуться до проведення виборів», – каже він.

Експерт неодноразово наголошував на тому, що у міськраді всі зачаїлися в очікуванні виборів і жодних змін до цього часу не планують. Однак, і після виборів вже минуло 8 місяців, а віз і досі там.

Про першого заступника мера міста Олега Синютку француз пише: «Саме він керує містом та, фактично, виконує обов’язки керівника головного управління служб. Проте, існує одна вагома перешкода – його діяльність припиняється із переобранням мера».

Завдяки корупційним схемам, міські чиновники заробляють в 4 рази більше

«Усюди панує корупція», – пише Ален Гуйо. З розмови із вже колишнім секретарем Львівської міської ради і депутатом від фракції «Пора» Володимиром Квуртом він дізнався: «Більше 50% бюджету розкрадається. Завдяки корупційним схемам, міські чиновники заробляють в чотири рази більше, ніж становить їх посадовий оклад, тобто, – це в середньому 400 євро на людину. Проте, слід зазначити, що не всі користуються такою можливістю. «Про яку конкурентоспроможність може йти мова, якщо 50% бюджету розкрадається?», каже експерт

За його словами, це пережиток радянської системи, проблема у поведінці людей, які не усвідомлюють згубних наслідків системи. Це нормально. Надто багато служб, декілька служб можуть вирішувати одну і ту ж проблему, ніхто не несе відповідальності, а отже, їх діяльність постійно потрібно координувати. А звідси – щотижня нескінченні наради з першим заступником міського голови, під час яких кожен відділ відстоює свою долю бюджетних коштів. «Але згодом я переконаюся, що це ще не найгірше відкриття», – каже Ален Гуйо.

Також він наголошує, що місто не може контролювати розміщення виробничих сил, щоб зацікавити підприємства. Виходить, що вони мають інвестувати у корумповане середовище. Саме це і стримує іноземних інвесторів.

Про корупцію у Львові Ален Гуйо дізнався також із розмови із заступником міського голови Львова з гуманітарних питань Василем Косівим: «У місті процвітає корупція, Косів вважає, що уся система корумпована, лише невелика група людей – не більше п’ятдесяти, працюють чесно та поділяють позицію мера. Як на мене, така констатація факту просто вражає: незважаючи на владу мера, ніхто не може покласти цьому край»

«Звідкіля така корумпованість? Середня місячна зарплата становить близько 100 євро, тому, щоб заробляти більше, чиновники вдаються до махінацій, які приносять їм в 3-4 рази більший дохід, ніж їх посадовий оклад. Саме через цей фактор (низька заробітна платня) у міському апараті працює багато студентів, які приходять сюди працювати тимчасово, на декілька місяців. А це ще одна проблема, яка стосується формування кадрів на перспективу. Незважаючи на свій молодий вік, заступник мера досить песимістично ставиться до можливості проведення змін у державі», – каже Ален Гуйо.

Тут кожен має власну схему структури міського апарату

Про районні адміністрації Гуйо зауважує: як це не парадоксально, але ці установи не мають коштів, тому кожного тижня потрібно проводити наради із першим заступником міського голови Олегом Синюткою, щоб визначити, які саме ремонтні роботи фінансувати.

Він виклав свої враження від візиту до керівника однієї з районних адміністрацій: «У її кабінеті стіл просто похилився під стосом паперів, у яких панує безлад. Тут не можливо проводити наради. У шафах також гори документів чекають, доки їх хтось впорядкує. Таку картину можна побачити часто. Складається враження, що чим більше паперів у тебе на столі, тим більше ти працюєш, тим більше ти зайнятий та потрібний, – це знову ж таки пережиток радянської системи!».

Щодо департаменту фінансової політики, після розмови з його керівником Гуйо пише: «Корупція існує, але не в його департаменті. Корумповані чиновники працюють в інших відділах. Дуже дивує той факт, що цей департамент, який керує фінансами міста, працює без жодного зовнішнього контролю. Звичайно ж, коли контроль здійснюється всередині департаменту, не виникає жодних несподіванок і результати завжди відповідають плану».

Про львівських чиновників загалом експерт каже: «У них гори паперів, але вони стверджують, що не потребують жодної модернізації».

Французький експерт відвідав також кілька комунальних підприємств. «Львівтеплоенерго» він назвав справжнім «газовим заводом», а про теплопостачальні підприємства загалом каже: « Два підприємства, від 3 000 до 4 000 працівників лише для забезпечення теплопостачання. Виставленням рахунків та оплатою займається управління, а не самі підприємства. Яким чином можна збалансувати ці рахунки? Це така ж система, як при фінансуванні місцевих громад державою. Отже, ми отримуємо більше 10000 людей, які працюють у сфері теплопостачання і обслуговують 9000 житлових будинків, декілька сотень адміністративних будівель та декілька приватних підприємств. На мою думку, пріоритетним напрямком у впровадженні змін та розвитку конкурентоспроможності міста є реорганізація саме цього сектору. До того ж, потрібно брати до уваги процес приватизації житла, а також розвиток нових технологій із індивідуальною системою опалення.

Думаю, у майбутньому має існувати одна приватизована структура із центральним управлінням виробництва, енергосистемою та рахунками, виставленими окремо».

Про роботу міського голови Львова Андрія Садового Гуйо пише наступне: «Я хотів зустрітися із мером на початку мого відрядження, щоб дізнатися про його очікування. Але ця зустріч відбулася вже напередодні мого від’їзду. Я розповів про свою роботу протягом останніх двох тижнів, чесно висловив свої враження, зокрема, про Інститут міста. Я б хотів, щоб розмова міським головою відбулася двічі – до початку моєї роботи, а також перед моїм від’їздом, адже мер – ключова фігура, він особисто приймає усі стратегічні рішення».

Гуйо підводить підсумки: «Для того, щоб керувати стратегічними змінами та реорганізацією міської структури, потрібна сильна команда і, ймовірно, система навчання персоналу».

Проблеми діючої системи управління містом

На завершення французький експерт дав свої висновки. За його словами, індивідуальні інтерв’ю дали змогу визначити значну кількість проблем та виявити функціональні розлади у діючій системі управління містом.

Він вказав на проблеми, які встиг зауважити у місті:

  • Корупція паралізує місто
  • Самоконтроль сприяє корупції
  • Надмірна кількість департаментів
  • Немає ефективної системи управління
  • До роботи не залучаються кваліфіковані спеціалісти
  • Містом керує централізована влада радянського зразка
  • Немає чіткості у розподілі повноважень
  • У чиновників немає повноважень, необхідних для виконання посадових обов’язків
  • Діє пірамідальна система прийняття рішень
  • Розкиданість служб
  • Один відділ не знає чим займається інший
  • Існує чимало непотрібних управлінь, які не приносять жодної користі
  • Множинність обов’язків у відділах
  • Немає централізованого розподілу функцій: кадри, фінанси, виконання робіт…
  • Кожен департамент самостійно сплачує рахунки (скільки ж це служб потрібно?)
  • Немає жодної купівельної політики, жодного поняття про проведення тендеру
  • Система закупівлі сприяє розвитку корупції
  • Панує бюрократія
  • Існує велика кількість не стандартизованих документів
  • Видані розпорядження не виконуються
  • Безвідповідальність працівників
  • Надто довгі канали передачі документів
  • Надто довгі канали передачі наказів
  • Розбіжність між прийнятим рішенням та реально виконаною роботою
  • Виконавчий комітет може прийняти певне рішення, а міська рада – скасувати його шляхом голосування. Рішення вступає в дію, бо комітет не інформують про його скасування.
  • Кожен працівник належить до певної політичної сили
  • Заступники міського голови не є народними обранцями – це справжня олігархія
  • Існує чимало схем структури міського апарату
  • Кожен відділ має свою структурну схему апарату
  • Кожен відділ може запропонувати внесення змін до схеми апарату
  • Районні відділи не мають фінансових ресурсів? Вони змушені звертатися до центрального керівництва міста і, звичайно ж, до заступників міського голови
  • Проводяться численні координаційні наради, під час яких нічого не вирішується
  • Відсутність чіткого поняття відповідальності
  • Відсутність системності у діяльності відділів
  • Система формування державних замовлень корумпована, підприємства дають хабарі, щоб заволодіти ринком.
  • Сама будівля міської ради не дуже пристосована для створення відкритої організації.
  • Відсутність контролю у всіх адміністративних каналах.
  • Місто управляє 9000 житловими помешканнями, не маючи жодної внутрішньої чи зовнішньої централізованої структури. Функції управління хаотично розподілені між різними службами, немає жодного контролю за використанням отриманих коштів – квартплати.

 

Слід змінити курс корабля під назвою «Львів»

Перелік, за словами французького експерта, не є вичерпним, але демонструє масштабність реформ, які потрібно провести, щоб змінити курс корабля під назвою «Львів» і перейти від радянської до демократичної моделі управління. Він переконаний, що це наслідки радянської системи, але вони існують, тому їх потрібно ліквідувати для створення нової прозорої та демократичної організації.

«Саме тому я наполіг на інформуванні та залученні працівників різних відділів, щоб довести, що люди бояться змін, а це гальмує процес їх впровадження. Людьми керує страх втратити роботу, владу та переваги.

Вирішення проблеми полягає не лише у створенні нової системи управління або впровадженні системи «західного зразка», а в усвідомленні потреби внесення змін. Існуюча структура управління містом надто централізована. Влада належить міському голові та його першому заступнику, потрібно децентралізувати процедуру прийняття рішень, розподілити повноваження та відповідальність та впровадити систему заохочень та покарань

Необхідно провести реорганізацію департаментів, управлінь та служб, створивши нову трирівневу структуру: стратегічне управління, проміжне управління та управління безпосередньо на місцях.

Не володіючи необхідними засобами та повноваженнями, неможливо керувати реорганізацією управлінської структури міста, яке налічує 750 000 мешканців, з яких понад 20 000, а точніше понад 25 000 працюють у цій структурі» – наголосив Гуйо.

Наостанок він запропонував також свої рекомендації щодо вирішення проблем: зокрема, провести перевірку усіх служб, створити тематичні робочі групи, які мають напрацювати пропозиція нової організації. Ален Гуйо наголошує, що це не експерти мають визначати стратегічні проекти міста. Та завдяки співбесідам із штатними працівниками міської ради йому вдалося визначити чіткі цілі: розвиток міста, підвищення його конкурентоспроможності, боротьба із корупцією.

«Ці три сфери – ось ключ до реорганізації системи адміністративного управління містом та його влади», – заявив експерт. Він також додає, що потрібно створити своєрідний статут про відокремлення політичної влади – (депутати і мер) від адміністративного керівництва міста у всіх функціях управління. «Таке відокремлення дозволить посилити одночасно обидві гілки влади: розробка стратегій – для мера і депутатів та виконання «наказів» – для адміністративного апарату. Таким чином, міський голова не займатиметься буденними проблемами, а керуватиме інвестиціями та управлінням фінансами на щодень. Це політична зміна обов’язків кожного із учасників цього процесу. Заступники мера більше не повинні відповідати за роботу управлінь».

«Можна ще раз говорити про стратегію, про корупцію, але впровадження політики змін повинне бути конкретним і відбуватися внаслідок серйозної політичної дії», – підсумовує Ален Гуйо.

І хоча експерт наголосив, що потрібно, щоб результати цього дослідження були застосовані на практиці, як бачимо, до нього не дослухалися. Керівництву міста, мабуть, не надто припали до душі висновки французького експерта. Тому про Алена Гуйо особисто і його роботу ми більше так жодного разу і не почули.

Олена Малосняк,
«Західна інформаційна корпорація»

Редакція не завжди поділяє позицію авторів публікацій.

* Якщо Ви знайшли помилку в тексті новини, виділіть її та натисніть Ctrl+Enter.
реклама
більше новин
Top
2019-05-25 08:59 :57