live

Децентралізація: Проблеми, ризики та реальні цілі

Фонд
Фонд "Українська політика"

Незалежна громадська організація, що об'єднала фахівців з різних сфер навколо ідеї вивчення політичних процесів в Україні

Президент України Володимир Зеленський

president.gov.ua

Наразі в Україні ми спостерігаємо за "недореформою" адміністративного устрою, яка призвела до початку руйнування старої системи організації роботи органів місцевого самоврядування та до відсутності де-факто нової системи. У чому полягають структурні помилки реформи? Як нова влада збирається виводити реформу на фініш? Хто головний вигодонабувач від процесу адмінреформи?

Про це пише Фонд "Українська політика".

Ініціатором і головним двигуном реформи децентралізації п'ять років тому став Володимир Гройсман, ще будучи на посаді віцепрем'єра. Нині Україна все ще проходить перший етап, початий в 2015 році, – створення об'єднаних територіальних громад (ОТГ) та наділення їх більш широкими повноваженнями. Ці громади повинні стати базою в новому адміністративно-територіальному устрої країни.

Команда Володимира Зеленського хоче прописати в Конституції новий адміністративно-територіальний устрій країни і перерозподілити владні повноваження на місцях. За п'ять років децентралізації об'єдналися або приєдналися до вже існуючих ОТГ майже 42% від усіх територіальних громад. Щоб місцеві вибори восени 2020-го відбулися за новою системою, коли виборці будуть обирати керівництво громади, а не сіл або селищ, уряду та Мінрегіону необхідно переконати об'єднатися більше шести тисяч міських, селищних і сільських громад.

У Києві почалися публічні обговорення закону про децентралізацію. Офіс президента, Міністерство розвитку громад і територій і профільний парламентський комітет планують до 20 березня написати відповідні зміни в Конституцію і внести текст на розгляд у Верховну Раду. Після обговорень в Києві протягом 27 лютого — 4 березня децентралізацію будуть обговорювати в регіонах. До 15 березня планується провести форум у Києві з делегатами від регіонів.

Які результати п'яти років децентралізації? У чому полягають структурні помилки реформи? Як нова влада збирається виводити реформу на фініш? Хто головний вигодонабувач від процесу адмінреформи?

Підсумки п'ятирічки децентралізації коментують Руслан Бортник, політолог, директор Українського інституту аналізу та менеджменту політики і Лев Бондаренко, аналітик, директор Фонду "Українська політика".

Руслан Бортник, політолог, директор Українського інституту аналізу політики та менеджменту

Руслан Бортник

iamir.info

Я вважаю, що головна проблема з адміністративною реформою, яка є частиною більш широкої реформи децентралізації в Україні, полягає в тому, що офіційні, публічно проголошені цілі цієї реформи насправді відрізнялися від її реальних цілей. Офіційно нам оголосили про те, що мета реформи – посилити місцеве самоврядування, збільшити фінансові, адміністративні, соціальні можливості місцевого самоврядування, покращити якість освітніх, медичних послуг на місцях.

На жаль, неофіційно адміністративно-територіальна реформа звелася до цілей укрупнення населених пунктів, до зменшення адміністративно-територіальних одиниць, до передачі на баланс місцевих органів влади всієї соціальної сфери, наприклад, медицини та освіти. Також до цього належить і спроба скорочення кількості освітніх та медичних установ на місцях руками органів місцевого самоврядування. Саме тому ми отримали результат, при якому менше третьої, навіть четвертої і п'ятої частини адміністративно-територіальних утворень об'єдналися в об'єднані територіальні громади (ОТГ). Інші ж не хочуть об'єднуватися, оскільки не бачать в цьому сенсу. Вони розуміють, що в результаті такого укрупнення об'єднання в ОТГ загрожує закриттям окремих шкіл або медичних установ. Тепер мешканцям потрібно буде добиратися до органів влади та до місць отримання соціальних послуг набагато довше, ніж було раніше.

Саме тому реформа на сьогоднішній день знаходиться в завислому стані. Крім того, зникла мотивація для проведення цієї реформи хоча б для частини населених пунктів щодо отримання грантів та отримання посиленого фінансування від уряду. Саме тому сьогодні ми бачимо "недореформу", тобто частково реалізовану реформу, яка призвела до початку руйнування старої системи організації роботи органів місцевого самоврядування та до відсутності де-факто нової системи.

Більш того, досі триває суперечка, якою має бути головна архітектура цієї системи. Президент України Володимир Зеленський, як і Петро Порошенко в минулому, пропонує замість нинішньої системи, що включає село, селище, місто, район, область, створити систему, при якій буде існувати область, округ і об'єднана територіальна громада (ОТГ). Цей спір існує, оскільки місцеві органи влади, представники об'єднань органу місцевого самоврядування говорять, що можна перейти до формату – область, муніципалітет.

Особливо жорстка суперечка йде відносно функцій префекта, оскільки ця модель, запропонована Порошенком, була підтримана Зеленським. Префект отримує право зупиняти будь-які рішення органу місцевого самоврядування, наприклад, бюджет. Ми розуміємо, що в такому разі цей префект, а не місцеві органи самоврядування, перетвориться на центр сили, з яким всі змушені домовлятися з будь-яких питань. І він отримує можливість ініціювати і запустити механізм розпуску місцевої ради. Цей префект у нинішньому вигляді є неприйнятною фігурою місцевого самоврядування. Саме тому президенту Зеленському вже доводилося відкликати законопроєкт про внесення змін до цієї частини до Конституції через те, що в парламенті немає за це голосів через тиск місцевого самоврядування. Це ще одна причина того, що зависла реформа, яка була розпочата в значній мірі за гранти інвесторів, продовжена з метою скорочення державних витрат на соціальну сферу, на фінансування регіонів під гаслами створення умов для процвітання місцевого самоврядування. Варто додати, зависла реформа не дозволяє якісно провести навіть місцеві вибори, тому влада буде зараз поспішати її завершити. Мені здається, її дуже складно буде завершити хоча б до вересня для того, щоб вже на новій адміністративно-територіальній базі, фінансовій базі, соціальній базі провести вибори органів місцевого самоврядування.

Також виникає закономірне питання, чи розкрадали при цьому гроші. Зазначається, що частина грошей зникла. Нагадаю, Державний фонд регіонального розвитку дотував об'єднані територіальні громади і з об'єднаних громад намагався зробити "потьомкінські села", зразково-показові приклади, які повинні бути привабливими, бути прикладом для тих адміністративних одиниць, які не об'єдналися. Але цього не вийшло. Дійсно, деякі громади процвітають, але 90% ще далекі від процвітання.

Говорячи про те, що відбувається, варто відзначити, що держава виділяє більше грошей на фінансування місцевого самоврядування. Але при цьому, крім грошей, держава ще більше звалила соціальних функцій на плечі місцевого самоврядування. Сьогодні органи місцевого самоврядування фінансують медицину, освіту, інші соціальні витрати. А на покриття цих витрат виділяються гроші в ручному режимі у вигляді субвенцій. Вони не є закріпленою часткою в бюджеті і не є самостійними доходами громад. Через це кожен рік громади повинні випрошувати ці гроші, при цьому регулярно їх недоотримуючи. Все це призвело до того, що сьогодні місцеве самоврядування в об'єднаних територіальних громадах знаходиться на ручному управлінні уряду з Києва, крім того, місцеве самоврядування повністю від нього залежно як фінансово, так і політично.

Я б хотів підкреслити, безумовно, в Україні необхідно провести реформу децентралізації та адміністративно-територіального устрою. Але, в першу чергу, реформа повинна базуватися на бажаннях громадян і органічному формуванні об'єднаних територіальних громад. По-друге, вона повинна базуватися на незалежному економічному та адміністративному, соціальному базисі. Тобто місцевим органам самоврядування немає необхідності давати субвенції. Потрібно дати місцевим органам самоврядування можливість самостійно і незалежно заробляти гроші. В більшій мірі їм потрібно передати податкову базу, можливо, передати повністю, а не 50-70%, як сьогодні, податок на доходи фізичних осіб. Місцевим органам самоврядування необхідно передати можливість створення спеціальних економічних і податкових регулювань в регіоні. Їм також слід передати розширені соціальні і адміністративні права для того, щоб місцеві органи самоврядування зумовлювали свою соціально-економічну політику у своїх регіонах.

Тільки передавши право стягувати податки в повній мірі, передавши додаткові повноваження адміністративного, соціального характеру, ми можемо активізувати "сплячі" сили місцевого самоврядування. Тільки таким способом можна мотивувати регіональні еліти розвивати свої регіони, а населення – вкладати гроші у свої регіони. Будь-яка інша модель, тим більше модель з префектами, яка перетворилася на "генерал-прокурора" в українських регіонах, вона реально нежиттєздатна. Нинішня модель, яку пропонують імплементувати, життєздатна лише у тому випадку, якщо держава постійно буде дотувати, підтримувати цю модель. В Україні ж необхідно створювати автономні, життєздатні та окремі моделі за прикладом американських, французьких, німецьких і швейцарських.

Лев Бондаренко, аналітик, директор Фонду "Українська політика"

Лев Бондаренко Facebook

Запускаючи п'ять років тому реформу децентралізації, влада анонсувала, що головним вигодонабувачем від адміністративної реформи буде звичайний громадянин: надання адмінпослуг спроститься завдяки створенню ЦНАПів, можливості вплинути на стан інфраструктури стануть більші через збільшення доходів місцевих бюджетів і більшої кількості повноважень влади на місцях, а якість наданих медичних та освітніх послуг радикально зміниться в кращу сторону.

За попередні п'ять років в ОТГ об'єдналися трохи більше 4,5 тисячі громад, що склало 42% від фінального плану зі створення громад на всій території країни. У 2020 році актуальним для влади ставало складне завдання: об'єднати в громади інші – їх більше шести тисяч – сільських, селищних та міських рад.

ЗМІ та експертне співтовариство активно обговорювали ситуацію з президентським законопроєктом №2598 "Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади". Основними положеннями критики стало, з одного боку, відсутність змін, порівняно із законопроєктом №2217а, внесених у Верховну Раду ще під час президентства Порошенка в 2015-му році. Наприклад, питання наявності або відсутності т. зв. особливого статусу для окремих районів Донецької та Луганської областей і його закріплення в Основному законі країни, не було чітко визначено в 2015-му році, ні 4 роки потому.

Однак, крім цього, у експертів було досить багато причин активно протестувати проти прийняття нового законопроєкту в тому вигляді, в якому його представив Офіс президента. Зокрема, положеннями законопроєкту №2598 передбачалося значне посилення повноважень президента шляхом введення інституту префектів, які ставали своєрідними спадкоємцями місцевих держадміністрацій, а в певній частині – і прокуратури, в результаті чого отримали б право зупиняти акти органів місцевого самоврядування. Призначення префектів врешті-решт призвело б до того, що у президента з'явилось право обмежувати повноваження місцевого самоврядування та активно втручатися у справи місцевого самоврядування, що явно суперечить зобов'язанням, прийнятим Україною після ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування у 1997-му році, і безпосередньо нівелює ідею, покладену в основу реформи децентралізації.

Самі повноваження префекта можуть поставити хрест на місцевій демократії. Він буде не тільки представником виконавчої влади, але і контролером, а також суддею в одній особі. Він зможе сам зупиняти акти і дії місцевого самоврядування. Він зможе видавати нарівні з органами місцевого управління укази. Виходить, будь-якого мера або депутата можна позбавити повноважень рішенням префекта, а вже потім Конституційний суд нехай розбирається.

Та й окрім простого невдоволення змінами, поданий Зеленським законопроєкт викликав ще більше запитань, яких за попередні чотири роки накопичилося чимало, а, завдяки відомому "турборежиму", вийшов відверто "сирим". Так, у разі прийняття законопроєкту, наприклад, Київ втратив би свій спеціальний статус, міста включалися б до складу округів (що привело б до диспропорції при формуванні рад округів через значні відмінності у кількості населення), а повноваження голів громад та ОМС не були чітко виписані (їх врегулювання передбачалося б окремим законом). Деякі положення законопроєкту відкрито суперечили чинному законодавству, наприклад, громади визнавалися б юридичними особами, що суперечить чинним принципам цивільного права.

У підсумку, основною причиною для відкликання з Ради Зеленським законопроєкту № 2598 про зміни до Конституції щодо децентралізації влади стали заяви мерів, що "не схвалюють реформу в такому вигляді". Однак, цілком можливо, що більш вагомим фактором відкликання стала реакція Європи: нівелювання ідеї децентралізації та її згортання не припало б до смаку європейським партнерам, які неодноразово публічно заявляли про те, що децентралізація – найуспішніша з усіх "післямайданівських" українських реформ.

Крім цього, швидкісний режим централізованого "створення" громад створив багато скандальних прецедентів і породив ґрунт для соціальної напруги в регіонах, а створення ОТГ в окремих районах і навіть областях іноді може тривати роками, не в останню чергу через зацікавленість керівників ОДА. Крім "добровільно-примусового" формату об'єднання, авральний режим створення планів громад став джерелом просування земельних схем у ОТГ – до недавнього часу у громад була відсутня можливість розпоряджатися земельними ділянками, які входили до складу ОТГ, але перебували за межами населених пунктів.

Крім цього, по всій країні розгорнулася повномасштабна боротьба за контроль над землею – прикладами таких ситуацій можуть служити історії як в невеликих громадах на кшталт Менської ОТГ Чернігівської області, так і війни за дорогу землю в Київській області. Є історії, через які спроби створення ОТГ з центром в Боярці, Гатному або Бучі неодноразово затягувалися на кілька років навіть з відвертим порушенням законодавства. У Київській області почалася боротьба за контроль над дорогою пристоличною землею. Показова ситуація в Обухівському районі, де штучно створюється Козинська ОТГ. Вартість сотки землі в цьому елітному селищі стартує від 50-70 тис. доларів.

Звичайно, добровільний процес об'єднання виглядає більш демократично. Але це неефективно в умовах розбалансування всієї системи влади в країні. Добровільність призвела до затягування процесу реформи. Добровільні початки об'єднань стали причиною проблем в ході створення ОТГ через регіональну "махновщину" та синдрому "гетьманства" місцевих політиків. Наприклад, створення маленьких, явно безперспективних об'єднань з кількох бідних сіл на чолі з місцевим "отаманом". Або навпаки, утворення крихітних "елітних" громад, в яких є великі підприємства і надходять великі податкові відрахування.

Методикою, затвердженою КМУ ще в 2015-му році, передбачається, що більш успішними будуть ОТГ з чисельністю населення від 10 тис. осіб. Однак з наявних в Україні 1029 громад станом на січень 2020 року найбільше створено маленьких і дуже маленьких громад, які часто є нездатними до самостійного життя та забезпечення життєдіяльності, а їх фінансування здійснювалося за рахунок дотацій з держбюджету і коштів, одержуваних на розвиток інфраструктурних проєктів.

Об'єднання громад в ОТГ відбувається досить спорадично: середня кількість населених пунктів, що об'єдналися, не перевищує п'яти, а значна кількість громад складається з 2-3 поселень. Існування ж великих агломерацій за типом Дунаєвецької ОТГ Хмельницької області, що об'єднала в собі більше 50-ти населених пунктів, швидше виняток, ніж частий випадок.

Інфраструктурне стимулювання, що стало одним з основних драйверів об'єднання за минулі п'ять років, призвело до неоднозначних результатів. З одного боку, уряд витратив на фінансову підтримку ОТГ, зокрема – через Державний фонд регіонального розвитку, цільові субвенції і субвенції на розвиток медицини понад 67 млрд гривень. Але ці кошти так і не стали драйвером економічного зростання громад і не створили виробничу базу фінансової самостійності.

Зараз готується до другого читання законопроєкт №2653 про внесення змін до закону "Про місцеве самоврядування в Україні", після прийняття якого Кабмін зможе внести новий проєкт адміністративного устрою країни. Як стверджує ряд експертів, саме у відповідності з ним і пройдуть місцеві вибори в цьому році. Відповідно до законопроєкту, Кабінет міністрів отримає право приймати рішення щодо визначення адміністративних центрів і територій територіальних громад, а також – що найголовніше – ініціювати і подавати у Верховну Раду проєкти про створення і ліквідації районів, а також примусове об'єднання декількох ОТГ. Такий же сценарій передбачався і попереднім урядом, який анонсував закінчення перехідно-добровільного періоду до кінця квітня 2020 року, переходом до примусового об'єднання і проведенням чергових місцевих виборів вже на новій територіальній основі.

Проте хто ж стане головним вигодонабувачем реформи в її нинішньому вигляді? Чи націлена вона на реальну зміну якості життя людей? Судячи з усього, "недосвідчений" уряд реформаторів відчайдушно намагається смикати за всі важелі, які бачить перед собою, в надії зробити щось хороше і виправдати надзвичайно високу довіру, отриману в ході виборів 2019-го року. При цьому уряд Гончарука не привносить нічого нового в суть реформи, лише копіюючи ідеї, які вже пропонувалися Порошенком в 2015-му або Гройсманом у 2019-му роках. І на питання — чи здатний новий уряд на самостійні рішення або тільки на невдалі спроби копіювати ідеї, розроблені попередниками, – поки відповіді немає.

У планах влади – у 2020 році ОТГ повинні покрити всю територію країни. Можливо, завершувати об'єднання доведеться в адміністративному порядку паралельно з переформатуванням несамодостатніх громад. Але той опір, з яким влада зіткнеться на місцях при такому сценарії, може стати для неї серйозним викликом.

Зазначу, що влада поспішає з реформою не тільки через необхідність провести місцеві вибори на основі нової адміністративної системи. Реформатори поспішають до осені ще й тому, що до того часу заплановано відкриття ринку землі. Згідно з планами Кабміну, в рамках "земельної дерегуляції" у комунальну власність перейде державна земля в межах об'єднаних громад. При цьому пам'ятаємо, що більшість громад дотаційні та фінансово залежні від центру, і ОТГ отримають величезний земельний ресурс у своє розпорядження.

Редакція не несе відповідальності за думку, яку автори висловлюють у блогах на сторінках ZIK.UA

*Якщо Ви знайшли помилку в тексті новини, виділіть її та натисніть Ctrl+Enter.

Loading...