четвер, 6 жовтня, 2016, 14:24 Львів
Петро Жук: Великі громади потраплять до рук «грошових мішків»
Науковий співробітник Інституту регіональних досліджень імені М. Долішнього НАН України Петро Жук
Науковий співробітник Інституту регіональних досліджень імені М. Долішнього НАН України Петро Жук

Уже 11 жовтня на затвердження Львівської облради винесуть доопрацьований перспективний план формування об’єднаних громад Львівщини. Якщо раніше в області планували утворити понад 160 громад, то тепер їх кількість скоротили майже удвічі – до 85. Дискусії щодо об’єднання на місцях тривають. Одні громади підтримують зміни, інші протестують, обурюються, що їх «заганяють у колгоспи».

Про плюси та мінуси децентралізації по-українськи, запропонований владою перспективний план Львівщини, ризики дуже великих громад, зло периферійності та чому держава має купувати прихильність на місцях – у розмові журналіста IA ZIK з експертом з питань децентралізації, провідним науковим співробітником Інституту регіональних досліджень імені М. Долішнього НАН України Петром Жуком.

Реформа пішла трішки не так

Пане Петре, які основні проблеми у втіленні реформи децентралізації ви б відзначили?

– Загалом реформа необхідна. Надзвичайно бідними і малопотужними є наші сільські і селищні ради як базові одиниці адміністративно-територіального устрою. Вони фактично не можуть виконувати функції місцевого самоврядування у повному обсязі. Повністю тільки міста обласного значення виконують ці функції. Усі інші – ні. Для держави це, у принципі, позитив – усі бідні кормляться з її рук і залежні від неї. З іншого боку, Україна підписала низку міжнародних документів і йде в Європу. Такий стан далі терпіти неможливо.

Якщо відверто, ми погоджуємося з концепцією реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади, яка була прийнята 1 квітня 2014 року. Вона ідеологічно така, як її бачить наука. Але далі процес пішов трішки не так. Річ у тім, що важливим чинником є Конституція. Вона передбачає шлях добровільного об’єднання і тільки сільських громад. А закон про добровільне об’єднання громад ширше трактує можливість об’єднання, що є неконституційним. Це несе певні ризики.

Є й інший момент, з яким наука, зокрема я, не погоджуюся. Це методика формування територіальних громад. Вона, на жаль, побудована таким чином, що потрібно формувати дуже великі територіальні громади. При цьому те, до чого зобов’язує Європейська хартія місцевого самоврядування – включення громадян в управління, близькість громадянина і влади – розривається. Зростає відстань між центром громади і мешканцями. Відповідно, виникають проблеми доступності публічних послуг. Хоча обіцяють, що дороги відремонтують, електронне врядування запровадять, у селах будуть старости – але відстань зростає. Тому ми не можемо погодитися з такою методикою. Скеровували відповідні рекомендації до Кабміну, міністерства. Нам відписали: якщо будуть вносити зміни у методику, наше бачення врахують.

Периферійність – це велике зло

Ваша оцінка перспективного плану формування громад у Львівській області, який передбачає утворення 85 громад?

– Ми вважаємо, що запропоноване компонування громад у цілій низці районів не може бути прийняте. Воно не відповідає закону. Закон про добровільне об’єднання громад встановлює параметри (щодо відстані від центру громади до найвіддаленішого населеного пункту, – ZIK). Хоча вони завеликі – 20 км, в окремих випадках 25 км, до центру громади по дорогах з твердих покриттям, при умові, що у цьому сегменті має проживати не більше ніж 10% мешканців громади. У цьому перспективному плані по 11 чи 12 районах ця вимога закону не дотримана. Не дотримуються норми щодо максимальної 25-кілометрової відстані від центру громади. А периферійність – це велике зло, занепад територій. Коли формують великі громади з дуже великими відстанями до центру, цю периферійність будуть примножувати.

Інститут регіональних досліджень пропонував свої варіанти, подавав їх до ЛОДА. Але ЛОДА балансує між двох вогнів. З одного боку вони розуміють, що в таких великих громадах губиться людина, мешканець і це неправильно. Людина має почуватися господарем, а не чекати, поки держава щось дасть. З іншого боку – є методика і необхідно через Кабмін провести цей перспективний план. Тому вони пропонують формування надто великих громад.

До цих 85 громад, які пропонують, доцільно додати ще близько 10 громад. Загалом ми пропонували 111 громад, включно зі Львовом. Це варіант був би прийнятний, він не виходить за межі закону. Пропонуємо більш компактні громади.

З одного боку, процес реформування ми схвалюємо. Але в частині формування громад, підходів у нас є своє бачення. Так само щодо державної участі у формуванні бюджетів громад.

Про що саме йдеться?

– Є території, які завідомо спроможними у тому уявленні чиновників та за нинішніх обставин бути не можуть. А зараз жупел фінансової спроможності є домінуючим. Але ж є інші чинники, які потрібно врахувати. Фінансової спроможності не може бути за тих обставин, коли в Україні у минулому році тільки 18% усіх надходжень до бюджетів становили місцеві бюджети, а 82% – державний бюджет. При такій малій частці місцевих бюджетів у зведеному бюджеті досягнути фінансової спроможності дуже важко. Це доступно для 15-20% громад. А сільські громади приречені, вони зникають як такі, вливаються у великі території. Це неправильний підхід.

Окрім фінансової спроможності, зараз не враховують інші критерії, зокрема, у плані обєднання громад Львівщини?

– Фактично ні. Домінуючим був цей критерії. Все інше відкидалося. З 85 громад, можливо, є п’ять громад, які умовно за розрахунками обласних фінансових органів ще не виходять на самоокупність, але перебувають близько. Усіх інших намагаються загнати у цю фінансову спроможність. А те, що потрібно збільшувати дотації вирівнювання для багатьох територій – гірських, глухих сільських – це однозначно. На це закривають очі і ліплять великі громади.

Процес обєднання громад може зупинитися

Так виглядає, що процес децентралізації на Львівщині відбувається досить мляво. Утворено 16 громад, майже всі у 2015 році. Що перешкоджає змінам?

– У 2015 році Львівщина сформувала досить вагому кількість громад на фоні інших областей.

Очевидно, виконавча влада, яка відповідає за цей процес, хотіла показати результативність роботи. Незважаючи на інші чинники, усіх, хто зголосився, подали, провели вибори, і вони діють. Я вважаю, у цьому є мінуси і плюси. Мінус у тому, що вони завідомо неоптимальні. Але плюс у тому, що вони живуть, набувають певного досвіду. Вони є каталізатором змін. Львівщина дуже добре стартувала, але потім почали виявлятися проблеми. В Україні більш ніж 10% успіху цієї реформи через добровільне об’єднання годі чекати. Це максимум. Можна отримати кращий результат, якщо купувати прихильність громад. Так робили у Прибалтиці. Давали доволі великі дотації тим, хто пооб’єднувався. В Україні при нинішній ситуації з бюджетом очікувати серйозних вливань у реформу не слід. Тому цей потенціал добровільності в основному був вичерпаний на початку. Тепер іще в окремих випадках процес іде інерційно. Але, боюся, якщо буде затверджений Держбюджет 2017 року у тому форматі, який пропонується, процес об’єднання може взагалі припинитися. Держава змінює свої позиції стосовно освітньої і медичної субвенції. Її даватимуть тільки на заробітну плату педагогічному та медичному персоналу, а утримання шкіл, медзакладів – усе лягає на громади. А звідки кошти у сільських громад?! Це означає, що процес зупиниться на міських громадах. Сільські стають неспроможними автоматично. Хто буде об’єднуватися, розуміючи, що йому дадуть 9 тис. грн з розрахунку на учня, а потрібно умовно 20 тис. грн. Процес буде гальмуватися.

Науковий співробітник Інституту регіональних досліджень імені М. Долішнього НАН України Петро Жук
Науковий співробітник Інституту регіональних досліджень імені М. Долішнього НАН України Петро Жук

Завдання зараз у тому, щоб перспективний план був зроблений кондиційно, служив не тільки сьогоденню, а й передбачав завтра. Перспективний план слід зробити дійсно перспективним, в інтересах регіону. Зараз можуть об’єднуватися, якщо якийсь агрохолдинг зайняв територію. Він спрацює, переконає, щоб усе було в одній громаді, щоб з однією особою домовлятися. Можуть об’єднатися багатші громади – вони отримають додатковий ресурс. А що робити бідним? Вони будуть на задвірках, їх ніхто не захоче.

Реально на Львівщині є близько шести громад, які отримали позитивні висновки, очікують на вибори. Вони ще будуть сформовані, а далі процес без серйозних вливань з боку держави та без вирішення міжбюджетних моментів – буде надзвичайно складним.

Як щодо принципу добровільності обєднання громад? Можливо, процес слід зробити добровільно-примусовим?

– Принцип добровільності спотворить реформу і не дасть можливості провести її ефективно. Ми проти принципу добровільності. Вважаємо, що позицію громад слід враховувати, але не керуватися нею. Бо тоді виходять спотворені моменти. Для прикладу, навколо міста обласного значення Червонограда цілком логічно зробити адміністративно-територіальну одиницю. Але цього немає – села не хочуть. Є сільради, де є заправки, вони отримують акциз і почуваються добре. Є громади, які отримують доволі суттєві доходи. Зокрема, Тростянецька громада отримує платежі за користування надрами. Ці кошти також мали би перерозподілятися. Комусь пощастило мати на своїй території АЗС, кар’єри. Їм об’єднання не потрібно. Але ж це загальнонародне надбання. Тому цей принцип добровільності є дошкульним. Позитивно, що у закон включили поняття про перспективний план. Держава залишає за собою право регулювати процес. Але загнати у цей перспективний план багатих доволі складно.

Політичні і бізнесові інтереси у формуванні громад

Громади Пустомитівського району протестували проти обєднання за планом нардепа Богдана Дубневича в одну громаду. Чи справді є вплив конкретних зацікавлених персон, бізнесменів, депутатів на процес обєднання?

– Очевидно, що є. Але не тільки вплив депутатів, бізнесменів. Є ще вплив креативних, активних мешканців громад. Для прикладу, Заболотцівська громада Бродівського району. Голова однієї із сільрад – дуже активна людина – фактично ініціювала створення об’єднаної громади. На її плечі впав великий тягар, але вона дає собі раду. Це приклад, коли ініціатива мешканців, групи мешканців є каталізатором формування громади. Це потрібно підтримувати.

Політико-бізнесовий інтерес був присутній, коли виникла ідея Пустомитівської громади. Це нонсенс – перейменовувати адміністративний район у громаду. Поняття громади зовсім інше за змістом. Ми були проти цього. Але комусь легше працювати з одним очільником громади, який ще є його ставлеником… При формуваннях таких великих громад вплив «грошових мішків» буде домінуючим – громади потраплять у їхні рухи. Звідти витягнути їх буде дуже важко. У меншій громаді ризиків менше – там стати головою може звичайна людина. А у великій громаді на вибори потрібні ресурси.

У цьому перспективному плані на кожен район припадає в середньому по три-пять громад. Скільки, на ваш погляд, має бути громад у Пустомитівському районі?

Інститут робив проекти для всіх районів. Тоді пропонували для Пустомитівського району дев’ять громад. Там кількість населення близько 120 тис. Оптимальними є громади з 10-15 тис. мешканців. Враховуючи методику Києва, ми вийшли на шість-сім громад. Останній варіант для Пустомитівського району – сім громад: Щирецька громада (затверджена Кабміном, але чомусь випала у проекті, який виноситься на обласну раду), Зимноводівська чи Оброшинська, Сокільницька, Давидівська, Чижиківська, Ямпільська та Пустомитівська.

Чому у Самбірському районі аж 12 громад?

– Тут вирішальною була роль місцевої влади. Тодішнє керівництво району бачило потребу змін. Вони проявили активність. А імпульс згори пішов неправильний: просто об’єднуйтесь. Потрібно було спочатку довести бачення, як можна об’єднуватись. Вони не були зорієнтовані, тому об’єдналися, хто з ким домовився. Ці громади функціонують. Сенс їх переформовувати відсутній. Нехай покажуть свою спроможність. 12 громад у Самбірському районі – наслідок двох чинників: неправильного підходу виконавчої влади до формування громад, та прояв ініціативності на місцях. Оптимально, якщо у районі 40 тис. мешканців – сформувати три-чотири громади.

Відповідно до цього перспективного плану є випадки, коли змінюються межі районів – одне село відходить до громади іншого району. Чи це правильно?

– На загал, це правильно. Якщо транспортна доступність краща, мешканці користувалися послугами «за кордоном» – в іншому районі, це потрібно узаконити. Але є процедурний момент – потрібно змінювати межі району. Це затримує процес, адже це додаткова робота і клопіт для сільської громади. Їм потрібна допомога.

Загалом я прихильник того, що у структурі центральних органів виконавчої влади потрібно було сформувати міністерство чи департамент – спеціальний міжміністерський орган реформ з підрозділами на місцях. Вони мали б надавати консультативну допомогу. А це доручили ЛОДА, у яких багато інших обов’язків.

Кажуть, Львів не зацікавлений у реформі, оскільки йому не буде куди розширювати свої межі?

Містам обласного значення немає іншого резону, аніж включити у свій адміністративний ареал прилеглі території. Обласні центри і міста обласного значення мають дуже хорошу бюджетну ситуацію.

Львів взагалі ніякої активності не проявляв у цьому плані. Хоча з іншого боку, Львів ніби має зацікавленість у територіальному рості. Можливо, вони бачать інші шляхи, аніж об’єднання з громадами.

Держава не виконала усіх завдань

Чи держава виконала все, що обіцяла, вже сформованим громадам?

– Те, що держава обіцяла, значною мірою виконано. Не зреалізовано передбачене законодавством передання у повноваження громад земельних ресурсів за межами населених пунктів. Але це питання дискусійне. З одного боку, логічно, щоб усі ресурси на території громади були їй підконтрольні. Але я підозрюю, що у найближчий період ці повноваження громадам не нададуть. Ще їм обіцяли дотації, доступ до коштів фонду регіонального розвитку, субвенції на розвиток інфраструктури. Це реалізовано певною мірою, але громади не завжди готові це взяти – потрібно підготувати проект, бракує фахівців. Є питання недостатності освітніх та медичних субвенцій. Це може дуже загостритися наступного року.

На жаль, держава не виконала одне зі своїх завдань – не провела попередню кадрову підготовку. Потрібно було організувати перепідготовку, навчання кадрів на місцях.

Чи можна зробити висновок, що цей перспективний план пропонується на догоду Кабміну і дискусії щодо утворення громад на Львівщині, протести далі будуть тривати?

– У системі виконавчої влади є бажання продовжувати цей процес. Тому вони інколи закривають очі на глузд, логіку, а намагаються показати активність процесу. Рахуються з баченням Києва і дивляться, який варіант Кабмін може схвалити.

Доопрацюваний перспективний план об’єднання громад Львівщини можуть схвалити у такому вигляді, як він поданий в обласну раду. Але процес буде тривати. Об’єднатися у цих параметрах добровільно, коли 20 сільрад мають надати згоду – дуже складно. Адже завжди знайдеться якийсь сільський голова, який це не підпише.

Розмовляла Наталія Шутка,
IA ZIK

Редакція не завжди поділяє позицію авторів публікацій.
* Якщо Ви знайшли помилку в тексті новини, виділіть її та натисніть Ctrl+Enter.
реклама
більше новин
2017-12-12 02:52:29